清真食品管理

发布时间：2012-12-27

一、清真食品管理的各种实践

清真食品是回族、维吾尔族等10个少数民族2000多万群众的生活特需品。做好清真食品管理立法工作，加强对清真食品生产经营行为的管理，对于尊重少数民族风俗习惯，保障少数民族合法权益，增进民族团结，维护社会稳定，都有十分重要的意义。清真食品管理包括了对清真食品的“食品”自然属性的管理和“清真”社会属性的管理。前者是指对清真食品安全等问题的管理，应当由食品安全相关管理部门来完成； 后者指对清真食品涉及尊重少数民族风俗习惯事务的管理。[1]在我国各地，通常由县级以上地方人民政府民族事务主管部门完成。本文所讨论的清真食品管理是指后者，即对清真食品涉及尊重少数民族风俗习惯事务的管理。

一、清真食品管理的各种实践

（一）我国地方法规的规定

至今我国尚未出台全国性清真食品管理法规，各地方法规规定的清真食品管理制度并不统一，目前我国主要有以下两种管理方式。

1. 行政许可。所谓行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为，其实质就是行政审批。通过行政许可，政府可以有效地控制社会的生产和经营规模，维护市场秩序，防止不正当竞争，并可有效地利用资源，避免浪费。同时，还有利于维护社会公共利益和保障公共安全，保护行政相对人的合法权益。[2]由于清真食品生产经营需要具备特定的条件，并且在清真食品生产经营中，是否尊重少数民族风俗习惯，关系到民族团结和社会稳定的问题。因此，对清真食品生产经营实行行政许可，已成为我国大多数地方法规的选择。如宁夏、新疆、辽宁、河南、北京等省、自治区和直辖市的清真食品管理法规均规定：清真食品生产经营者必须到所在地民族事务主管部门办理审批，领取清真食品准营证和清真标志牌后，方可从事清真食品生产经营；未取得清真食品准营证和清真标志牌，不得生产经营清真食品。值得一提的是，2003年颁布实施的《行政许可法》第十五条规定：“地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可；不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。”按照该规定，目前我国地方性法规或者规章中的生产经营清真食品行政许可规定实质上违反了《行政许可法》，应当是无效的。而1993年颁布实施的《城市民族工作条例》，仅规定了生产经营清真食品的条件，并没有明确规定清真食品生产经营必须经过行政审批。因此，各地对清真食品生产经营实行行政许可管理缺少了法律根据。在此前提下，各地在清真食品管理实践中的做法各有不同：有的地方民族事务主管部门通过获得地方人大或政府法制办的谅解，继续保留许可管理；有的则通过与工商行政管理部门协商和合作，进行事实上的许可管理；也有在事实上放弃许可，只进行事后监管。

2. 过程监管。由于目前缺乏明确的法律法规作为依据，并在减少行政审批的市场经济理念的影响下，部分地方性法规没有把行政许可作为生产经营清真食品的监管制度，而是通过备案管理、过程监管和事后处罚等方式进行管理。这些地方性法规大多是《行政许可法》生效过后制定或者修订的法规。如《江苏省清真食品监督保护条例》就没有要求生产经营清真食品的企业或个体工商户必须到民族事务主管部门进行审批；对于需要申领由民族事务主管部门监制的清真标志牌的，应当按照规定的条件向民族事务部门申请，即使没有申领清真标志牌的，也不禁止其生产经营清真食品，只要求应当按照少数民族的清真饮食习惯加工制作清真食品，并在其字号、招牌和食品包装上标明“清真”字样即可。《陕西省清真食品生产经营管理条例》虽然规定了从事清真食品生产经营的企业或个体工商户需要具备的条件，但并没有必须向民族事务主管部门或其他部门申请生产经营许可的规定，也应当认为没有确立清真食品生产经营许可制度。

（二）国外的做法

1. 认证。认证是国外最常见的一种清真食品管理措施，如新加坡、马来西亚、印度尼西亚等东南亚国家，基本都由政府部门负责清真食品的管理工作，而管理手段主要是通过官方或者半官方的认证机构，对清真食品生产经营企业进行认证，颁发清真认证书，打造市场信誉和诚信度较高、穆斯林认同、信赖和放心的经认证的清真食品。[3]除上述国家外，英国、加拿大等国也都以认证作为清真食品管理的主要手段。在这些国家，清真食品的认证机构通常是负责宗教事务管理的机构，也有清真食品行业管理机构，如马来西亚首相署伊斯兰教发展局、新加坡回教理事会、英国穆斯林食品理事会等。[4]一些国家的清真食品认证是一种强制性认证，未经过认证的食品不得以清真食品名义销售。如新加坡回教理事会《清真认证申请程序》就规定：如未获得新加坡回教理事会的认证证书，所有申请人不得出示或者使用清真（Halal、ditanggung halal）或穆斯林食品（Muslim food）术语、标识，或者任何相近含义的文字，来表示该食物适合于穆斯林消费，只允许使用新加坡回教理事会的清真认证标识。[5]

2. 强制信息披露。美国新泽西州要求清真食品生产销售者应当按照规定详尽地向消费者披露清真食品的信息，由消费者自主判断和选择。按照新泽西州法律与公共安全部消费者事务局《清真食品披露声明书、披露声明书的张贴及其保存要求》的规定，清真食品的销售商应当以书面形式向消费者事务局申请适用其业务的清真食品披露表和清真披露声明书，并在其经营场所消费者可见的位置张贴清真声明书，向消费者披露其销售的清真食品的详尽信息。披露的目的是帮助消费者确定标示为清真的食品是否在配制和保存过程中符合其对伊斯兰教的法律和习俗的期望和了解；保证消费者在购买标示为清真的食品时，是在得到明确信息之后作出决定的。[6]对未作披露或欺诈披露的，会给予一定的处罚。

3. 过程监管和事后处罚。过程监管是政府部门通过对清真食品生产经营过程进行监管来管理清真食品的方式，美国的大多数州均采用这样的管理方式对清真食品进行监管。如明尼苏达、得克萨斯、伊利诺伊、密西根等州制定的清真食品管理法案，均严格规定清真食品生产经营者应当按照伊斯兰教要求配制或加工清真食品，不得将非清真的食品标示为清真食品，不得欺诈消费者，对于违反法案的行为后果则各有不同。得克萨斯州清真食品法案规定，违反本法案的，可以按照《商业与贸易法典》的规定处以罚款，同时，消费者有权提出损害赔偿。伊利诺伊州、密西根州的法案则规定，欺诈出售清真食品的构成轻罪。

二、我国应当对清真食品生产经营实行许可管理

如前所述，对于清真食品，国外大多是通过认证进行管理的，很少规定清真食品生产经营需要由政府部门审批。我国各地方也有行政许可和过程监管两种做法。在尽量减少行政审批的市场经济建设大环境中，对清真食品生产经营活动是否还有必要通过行政许可方式来管理被广泛地质疑。

我们认为，清真食品生产经营实行许可管理，是当前加强清真食品监管、防止“清真不清”、维护民族团结和社会稳定的有效手段。在全国性的清真食品管理立法中，应当建立起清真食品生产经营许可制度。当然，在我国对清真食品生产经营实行许可管理可能只是暂时的，随着市场经济体系的不断完善、清真食品生产经营行为逐渐规范及管理走上正轨后，清真食品生产经营许可就应当被取消。

（一）清真食品的特殊性决定了行政许可的必要性

1. 清真食品涉及尊重少数民族风俗习惯的问题，关系到民族关系的和谐。清真食品是食品中的一类，具有食品所具有的食品安全自然属性，同时，还具有特殊的“清真”社会属性，即应当符合少数民族宗教习俗和饮食习惯的属性。在回族、维吾尔族等10个少数民族群众的眼中，清真食品是否符合“清真”的要求，体现了是否尊重其民族的风俗习惯。由于在历史上回族等少数民族的清真饮食习惯受到过歧视和侵害，清真饮食习俗已成为我国回族等少数民族心理上十分敏感的问题。

“清真不清”或假冒清真的问题若处理不及时、不稳妥，常常容易引发冲突，从而危害民族关系的和谐。因此，保障回族等少数民族群众能够购买和消费放心的清真食品，是少数民族群众非常关心的问题，也是必须要解决好的问题。

2. 生产经营清真食品需要具备一些特殊条件。清真食品生产经营有一系列特殊要求，比如在选料上不得含有回族等少数民族的禁忌物，如猪肉、自死物、血液等；[8]在加工时，需遵循一定的程序和工艺，如在屠宰动物时，应当由具备屠宰资格的人“下刀”，且必须诵安拉之名；在储存、运输和销售时，要求必须和禁忌食品严格分开；等等。[9]要满足这些特殊要求，就需要清真食品的生产经营者必须拥有专用的场所、生产加工工具、储存容器和运输车辆等条件；从事清真食品生产加工的人员必须熟悉回族等少数民族的风俗习惯，且具备一些基本的条件、资格和技能。由此可见，清真食品生产经营直接关系到公共利益，需要具备一些特殊的条件，需要通过行政许可严把准入关，以保证清真食品的生产经营符合“清真”社会属性的要求。

（二）对清真食品生产经营实行管理是为了适应我国当前清真食品管理的实际需要

1. 清真食品消费者无法或很难识别清真食品是否符合“清真”要求。以前回族等少数民族大都生活在一个关系紧密的少数民族社区中，清真食品生产经营从业人员基本都是本民族群众，且为当地人所熟悉，加工食品所用的原料大多取自当地，所生产的食品也基本上是供应当地市场。在这样的“熟人社会”中，清真食品生产经营活动基本上处于群众的严格监督之下，很少有“清真不清”的问题出现。但在当前市场经济条件下，人员、商品流动都大大增加，清真食品生产经营出现了许多新情况，流动少数民族人员进入散居地区城市开办清真餐馆的越来越多，同时一些清真食品生产经营企业规模越来越大，分工越来越细，而清真食品在原料选购、加工、储藏、运输、销售每个环节都有特殊要求，对清真食品的生产经营是否符合“清真”要求，消费者很难进行鉴别。

2. 清真食品认证体系在我国尚未建立。在我国，目前尚未建立清真食品认证体系，除了中国伊斯兰教协会对出口清真食品进行认证得到国家有关部门的认可外，还没有一家依法成立的清真食品认证机构。实践中，各地伊斯兰教协会、清真寺等组织对清真食品进行“监制”，虽然在一定程度上起到了防止“清真不清”的作用，但由于国家对清真食品的“监制”缺乏统一管理、“监制”程序不严格规范、从事“监制”的人员不足且一般不对餐饮业进行“监制”等原因，这些机构很难系统地发挥对清真食品的监管作用。

3. 企业自律和市场竞争无法有效防止“清真不清”。目前，我国还没有全国性的清真食品行业协会，地方性的清真食品行业协会也仅有“辽宁省清真食品协会”等少数几家，行业自律管理在我国尚未建立起来。同时，也难以通过企业自律防止“清真不清”现象出现。由于生产经营清真食品有很多特殊的要求，所以与合格的清真食品相比，假冒“清真”的生产经营成本更低，其产品更有价格方面的优势。有的生产经营者为了获取更大的经济利益，或在残酷的市场竞争中能立足，就会不严格按照清真食品的要求生产经营以降低成本。因此，企业自律或市场竞争很难在防止“清真不清”上发挥有效作用。

三、清真食品生产经营许可的内容

根据《行政许可法》的规定，行政许可通常应当包括许可实施机关、许可条件、许可程序和期限等内容。清真食品生产经营许可同样如此。

（一）许可条件

许可条件是法律、法规规定的，申请人申请行政许可应当具备应有的条件。设立许可条件应当考虑许可事项的特点、设立许可的目的等因素。设立行政许可的目的，是保证在清真食品生产经营各环节符合“清真”要求。因此，应当从人员、场地、设备等条件方面，对清真食品生产经营者进行要求。

 1. 人员条件。企业或个体工商户的负责人或主要管理人员中，应当有回族、维吾尔族等具有清真饮食习惯的少数民族人员；采购、屠宰、保管和主要制作人员中，应当有回族、维吾尔族等具有清真饮食习惯的少数民族人员。工业产品生产许可，通常是从专业技术条件上对人员进行要求，规定需要有与所生产产品相适应的专业技术人员；而清真食品生产经营许可，则是从民族成分上对人员条件进行要求。这是由于清真食品生产经营有复杂而严格的要求，而其他民族的人员一般了解甚少，多数人只知道这些少数民族不吃猪肉，而对清真食品其他方面的要求缺乏基本了解，因而历史上的清真食品生产经营从业人员基本上都是回族、维吾尔族等少数民族人员。改革开放以来，有不少其他民族成员进入清真食品行业，少数民族群众从保障食品达到“清真”要求的目的出发，对生产经营者（或关键岗位的人员）是否具有清真饮食习惯的少数民族人员十分关切。在少数民族群众看来，只有具有清真饮食习惯的少数民族人员亲身参与到清真食品生产经营中，充分发挥他们的民族感情，才能切实保证清真食品的“清真”。同时，清真食品主要原料是牛羊肉，牛羊屠宰则要求必须是具有清真饮食习惯的穆斯林群众进行。因此，清真食品生产经营许可的人员条件，需要从民族成分上进行要求。在岗位上，首先是企业或个体工商户的主要负责人或管理人员，特别是直接负责清真食品生产经营的管理人员，应当是具有清真饮食习惯的少数民族人员，这样可以实现对清真食品全方位的管理。地方性清真食品管理法规中常见的具有清真饮食习惯的少数民族人员应当占有一定比例的规定无科学依据。因此，主要管理人员或关键岗位人员中应有清真饮食习惯的少数民族人员即可，无需进行比例上的要求。

2. 场地及设备条件。清真食品生产经营应当具有专用的场所、生产加工工具、计量器具、储存容器和食品运输车辆等。清真食品的生产经营具有禁忌性和排他性特点，生产经营清真食品的场所或设备不得同时用来生产经营非清真食品，生产经营场所与加工、储存、运输等设备必须与禁忌物严格分开。因此，需要具备专用的场所和设备条件。

（二）许可实施机关和许可程序

1. 许可实施机关。在各地，清真食品经营涉及尊重少数民族风俗习惯事务的管理部门，且大多是县级以上地方人民政府民族事务主管部门，也有少数地方由民族事务主管部门与工商行政管理部门共同管理。由于民族事务主管部门担负着维护民族团结、促进民族关系和谐的任务，对少数民族风俗习惯有较好的了解和把握，对于清真食品涉及尊重少数民族风俗习惯、保障少数民族合法权益事务的管理，应当由民族事务主管部门完成。因此，清真食品生产经营许可实施机关应当是民族事务主管部门。同时在管理中，民族事务主管部门要注意与工商、卫生、质检等食品安全管理部门的协调和配合。

2. 许可程序。清真食品生产经营许可是否应当前置于工商登记一直存在争论，各地方的做法也各不相同。我们认为，清真食品生产经营许可前置于工商登记是最佳选择。首先，清真食品生产经营许可条件是市场准入条件，只有具备这样的条件，才能保证清真食品生产经营符合“清真”的特殊要求。将许可前置于工商，才可能将生产经营条件要求落到实处，将不符合“清真”要求的生产经营者拒之于门外，从源头上保证“清真”。其次，清真食品生产经营具有排他性，即生产经营清真食品的场所和设备不能同时用于生产经营非清真食品。因此，在工商登记时，应当在营业执照中注明生产经营清真食品的经营项目，这就需要在工商登记前对生产经营清真食品实施许可。再次，民族事务主管部门与工商行政管理部门应紧密配合，加强对生产经营者的生产经营条件的审查和管理，以防企业或个体工商户经工商登记后未按有关规定申办清真食品生产经营许可而擅自生产经营清真食品的情况出现。

参考文献

[1] 山东省民族事务委员会：《浅论清真食品行业的依法管理》，载葛忠兴：《清真食品产业发展理论与对策》，民族出版社2005年版，第129页。

[2] 刘玉平：《关于我国行政许可制度的思考》，《东北大学学报》2005年第1期。

[3] 田联刚、金春子、鱼波：《对国外清真食品管理的考察与思考》，《中国民族》2006年第12期。

[4] 国家民族事务委员会政策法规司：《国内外清真食品管理法律法规和政策汇编》，法律出版社 2006年版，第246页。

[5] 国家民族事务委员会政策法规司：《国内外清真食品管理法律法规和政策汇编》，法律出版社 2006年版，第162页。

[6] 国家民族事务委员会政策法规司：《国内外清真食品管理法律法规和政策汇编》，法律出版社 2006年版，第201页。

[7] 国家民族事务委员会政策法规司：《国内外清真食品管理法律法规和政策汇编》，法律出版社 2006年版，第191-224页。

[8] 周瑞海：《清真食品的特点探析》，《回族研究》2004年第1期。

[9] 张忠孝：《“清真食品”定义和范围界定问题的探析》，《回族研究》2006年第1期。